Doordecentralisatie Onderwijshuisvesting Primair Onderwijs

Groningen : 28 augustus 2014
Deze notitie is ook pdf beschikbaar.

Doordecentralisatie Onderwijshuisvesting Primair Onderwijs

Met de doordecentralisatie van het buitenonderhoud van scholen in het Primair Onderwijs verschuiven een aanzienlijk deel van de verantwoordelijkheden en middelen van gemeenten naar de scholen toe.
In deze notitie gaan we in op een aantal aspecten van bedrijfsvoering en risicomanagement om die overgang in goede banen te leiden. Veel van de te nemen stappen zijn als het goed is bekend, en veel schoolbesturen doen dit ook al; in dit whitepaper een opfrisser.

Nu de invoering van de doordecentralisatie politiek rond is, wordt het de hoogste tijd de consequenties in kaart te brengen. Doordecentralisatie betekent een verschuiving van verantwoordelijkheden van gemeenten naar schoolbesturen. Nog altijd houdt de gemeente de verantwoordelijkheid voor scholenbouw. De eerste constatering moet zijn dat bij de invoering en uitvoering in de nieuwe situatie nog altijd mogelijkheden bestaan voor schoolbesturen en gemeenten om te onderhandelen (en dus ook om de rekening bij de ander neer te leggen). Dat grensgedrag (renovatie versus nieuwbouw, wat is exact binnenonderhoud en wat niet) is niet nieuw en bestond in de oude situatie ook al. De bedragen waar het om gaat zijn wel groter geworden,  neemt het belang voor de school toe en ‘accepteert’ zij als het ware een nieuw risico. De gemeente heeft het makkelijker, die raakt een risico kwijt.

Omdat gemeenten niet gehouden zijn om de (eventueel) opgebouwde reserves over te dragen, zou het schoolbestuur het kind van de rekening kunnen worden. De staatssecretaris probeert dit soort effecten met een overgangsregeling te beperken voor besturen met relatief oude scholen maar de inhoud van die regeling is nog niet definitief. De gemeente heeft nog steeds de verantwoordelijkheid om het openbaar onderwijs in stand houden en toe te zien op de kwaliteit ervan. Dat gaat dus over alle aspecten van het onderwijs en indirect dus ook over het onderhoud van de gebouwen. Alleen de financiering van het onderhoud is naar de scholen overgeheveld.

Dat betekent niet automatisch dat gemeenten in het geheel geen bijdrage zullen leveren bij de invoering. Immers de gemeente heeft een belang bij het langer in de lucht houden van oudere gebouwen omdat de gemeente de nieuwbouw betaalt. Hoewel veel gemeenten reëel hier naar kijken, en hun verantwoordelijkheid nemen, loopt een schoolbestuur het risico dat de gemeente de rekening probeert te delen. Bij kleinere schoolbesturen met slechts één of enkele scholen is het de vraag of de risico’s die de organisatie loopt niet onevenredig groot worden.

Daarbij komt dat de wet, en de staatssecretaris, het begrip renovatie niet uitwerkt maar dit aan de koepels overlaat. Dat is, voor alle betrokken partijen, ronduit onhandig omdat hierdoor een groot grijs gebied open gelaten wordt. Een smeermiddel in het onderhandelingsproces door een bijdrage leveren uit eigen middelen blijft ingewikkeld door het investeringsverbod voor schoolbesturen, al lijkt dat ook z’n langste tijd gehad te hebben. Nu de verantwoordelijkheden voor onderhoud gelijkgetrokken worden met die van het VO in de afgelopen jaren, ligt het in de rede dat dit verbod  wordt opgeheven. Dit staat los van het feit dat een investeringsverbod überhaupt de basisgedachte achter lumpsum, een besteding naar eigen inzicht van de verstrekte middelen, doorbreekt.

Daarmee belanden we bij de kern van het vraagstuk: hoe verdelen we de beschikbare middelen?
Deze keuzes zijn in hoofdzaak in drie delen uiteen te rafelen al blijft dat simplificatie van de werkelijkheid. De keuze bestaat in basis uit personeel, gebouwen of leermiddelen. Tot zover niets nieuws.

Iedereen kent wel de afweging, zeker in de bovenbouw, tussen de aanschaf van digitale schoolborden, andere electronische ondersteuning van het leerproces of ‘gewoon’  iets meer onderwijzend personeel en dus kleinere groepen.

Wat goed of beter is, verschilt van geval tot geval. Iedere school of ieder schoolbestuur maakt daarin eigen afwegingen op basis van visie, kwaliteitsbeleid en identiteit. Maar dat dergelijke afwegingen grote gevolgen hebben voor de manier van lesgeven en de uitstraling van de school is evident. Daarbij geldt wel dat op alle vlakken een bepaald minimumniveau gehaald MOET worden. Met I-pads werken terwijl het dak lekt, is om meerdere redenen geen goed idee.
Deze afwegingen worden met de doordecentralisatie niet anders. Schoolbesturen hebben in veel gevallen wel een informatieprobleem en een mogelijk financieel probleem.

Het financiële probleem bestaat eruit dat het Rijk meer geld weghaalt bij de gemeenten dan ze toevoegt aan de lumpsum. Dat betekent dat scholen minder te besteden hebben en zeker in krimpgebieden kan dat soms hard aan komen. Nu gaven de gemeenten volgens onderzoek niet het hele budget uit aan huisvesting, maar de vraag of die getallen over een langere reeks van jaren bezien ook kloppen, en of de kwaliteit er niet onder lijdt of geleden heeft, is niet beantwoord.

De scholen hebben ook een informatieprobleem. In een aanzienlijk aantal gevallen heeft men namelijk niet de beschikking over een actueel inzicht in de volledige bouwkundige staat van de gebouwen.
Die is tenslotte nodig om de (onderhouds-)plannen te maken, maar ook om het gesprek over de uitgangspositie te bepalen. Dat is waarschijnlijk nodig om een beroep te kunnen doen op de overgangsregeling of om de gemeente (een deel van) de achterstand te laten financieren.

Tijd voor actie dus! En omdat proces te schetsen is onderstaand een stappenplan uitgewerkt.
Een aantal stappen daaruit heeft u waarschijnlijk al gezet, maar wellicht een aantal ook nog niet.

 

Stap 1

Visie
De belangrijkste stap en ook de moeilijkste. Deze stap kost ook tijd. U kunt ‘m overslaan, of u hebt deze stap al eens eerder gezet vanuit een ander perspectief, maar u zult in ieder geval moeten vastleggen wat uw ambitieniveau is qua onderwijshuisvesting (zie ook stap 3). Huisvesting gaat over de lange termijn dus daar hoort ook een lange termijn visie bij over het gebruik.

Het is dus beter als u de tijd neemt om de trends in kwaliteit, pedagogiek, technologie, samenwerking en leerlingontwikkeling om te zetten in een visie op het aantal lokalen of scholen dat u in 2020 of 2025 nodig denkt te hebben, welke eisen er dan aan gesteld worden en welke (en hoeveel) leerkrachten daarbij horen. Pas dan weet u (in grote lijnen) hoeveel geld u beschikbaar heeft en waaraan u het kunt uitgeven. Dat helpt niet alleen bij het maken van keuzes voor huisvesting maar geeft ook input voor uw strategisch personeelsbeleid. In gebieden waar nu al krimp heerst, zijn plannen voor fusie, het oprichten van samenwerkingsscholen en sluiting van locaties soms al tot 2020 tamelijk concreet uitgewerkt.

 

Stap 2

Inventariseren
In deze stap gaat het om de technische invalshoek. Het schouwen van de schoolgebouwen en het in de tijd zetten van de noodzakelijke activiteiten. Dat kunnen de meeste schoolbesturen niet zelf en niet zelden werd dit aan de gemeente overgelaten. Gelet op het tegengestelde belang van de gemeente op dit moment is het de vraag of het niet verstandiger is dit zelf te organiseren.

 

Stap 3

Beleidsbepaling
Een plan is mooi, maar is het ook wat u voor ogen had, of wilt u een nog betere school? Hoeveel klassen heeft u eigenlijk nodig en hoe zit het met de capaciteit van de Wi-Fi? Met verstand kijken naar het plan van de techneuten kan voordelen op leveren door zaken te bundelen. Misschien doet u het kleiner onderhoud wel zelf, of gaat uw monteur juist met pensioen? De belangrijkste vraag is echter: kunt u dit plan ook betalen? Of doet een docent straks twee klassen in z’n eentje dankzij de I-pads en betaalt u het daarvan?

 

Stap 4

Uitgangspositie
Stel, uit uw plan blijkt dat de gemeente drie jaar geleden het dak had moeten  vervangen. Straks draait u er voor op. U bent waarschijnlijk niet meer op tijd om een aanvraag te doen voor het huisvestingsprogramma 2014, maar dit moet u toch eens bij de wethouder kwijt of krijgt u in 2017 toch een nieuwe school, maar zijn ze vergeten u dat te vertellen?

Actueel inzicht is de basis voor een goed gesprek. Dat kan over onderhoud gaan maar er zijn meer onderwerpen waarover u in gesprek kunt gaan om tot een oplossing te komen. De brede school, integratie met kinderopvang, samenwerking, samenvoeging, passend onderwijs en de decentralisatie jeugdzorg zijn thema’s die u raken maar de gemeente ook.

 

Stap 5

Monitoring
Plan Do Check Act. Die vier woorden komen u vast bekend voor. Na het plannen komt de uitvoering en de bijsturing. Want nu u met het plan aan de slag bent gegaan komt u ongetwijfeld dingen tegen die anders gaan dan u gedacht had. Bijsturen dan maar?

Logischerwijs maakt u tenminste een keer per jaar een overzicht van werkzaamheden die niet uitgevoerd zijn maar wel gepland waren, en omgekeerd van dingen die wel gebeurd zijn, maar niet in de planning stonden. En heeft het gekost wat u in gedachten had?

Deze analyse is belangrijk om meerdere redenen. Afwijkingen van het plan kunnen eenvoudige verschuivingen in de tijd zijn, maar het kan ook betekent dat uw plan of uw planning aanpassing behoeft. De afgelopen jaren hebben veel scholen voordeel behaald ten opzichte van de geraamde kosten omdat offertes van bouwbedrijven en installateurs lager uitvielen dan gedacht. Maar is dat straks ook nog zo?

Als u daar over nagedacht heeft, dan kunt u ook nagaan of uw onderhoudsvoorziening nog voldoende gevuld is en of uw (meerjaren-) begroting nog klopt.

 

Tot slot: U heeft het al wel eens met uw toezichthouders gehad over het risicoprofiel en het gewenste weerstandsvermogen van uw organisatie. Met deze overheveling van taken en budget, is die analyse aan vervanging toe. Uw risico’s komen beduidend anders te liggen en daar hoort waarschijnlijk ook een andere reservepositie bij.

Als u deze vijf stappen allemaal gezet heeft, gefeliciteerd! U bent helemaal klaar voor de doordecentralisatie. Misschien dat u per saldo wel financieel krapper komt te zitten, maar nu weet u in ieder geval aan welke knoppen u kunt of moet draaien.

Mist u nog een paar stappen, bel dan eens met Erik Vriesen (06 5234 1225) of
Sietse Hofsteenge (06 5289 4085) voor een vrijblijvende afspraak.